Высокий суд признал, что схема EU Settlement Scheme нарушает Соглашение о выходе

Конфликт из-за Brexit продолжается, и Высокий суд постановил в недавнем судебном деле Independent Monitoring Authority v Secretary of State for the Home Department [2022] EWHC 3274 (Admin), что схема EU Settlement Scheme является незаконной.

Схема была создана британским правительством для перехода законной основы проживания граждан ЕС с законодательства ЕС на внутреннее законодательство Великобритании. Суд установил, что схема нарушает Соглашение о выходе между Великобританией и ЕС, поскольку она не обеспечивает надлежащую защиту прав граждан ЕС.

Короче говоря, суд постановил, что условия Соглашения о выходе означают, что граждане ЕС, которым выдан временный статус, называемый Pre-Settled статусом, не должны становиться незаконными резидентами, если они не подадут второе, последующее заявление на получение постоянного статуса (Settled статус).

Решение обжалуется Министерством внутренних дел, так что это не обязательно последнее слово по данному вопросу. Однако, если результат остается прежним после апелляций, это говорит либо о том, что участники переговоров от имени британского правительства плохо поработали над согласованием проекта соглашения о выходе. Или что Министерство внутренних дел в корне неправильно поняло соглашение, о котором велись переговоры.

Что такое схема EU Settlement Scheme?

Поскольку правительство Великобритании выбрало вариант Brexit, который лишил права на проживание граждан ЕС, проживающих в Соединенном Королевстве, им всем должен был быть выдан новый иммиграционный статус, иначе они стали бы нелегальными жителями. Все шесть миллионов или около того из них.

Одним из вариантов было принятие закона, объявляющего, что они являются законными резидентами, называемого "декларативной схемой".

Недостатком такого подхода является то, что те, кому статус присваивается автоматически по закону, не всегда будут обладать документальным подтверждением этого статуса. Вместо этого правительство Великобритании решило потребовать от всех граждан ЕС подать заявление на получение нового статуса, называемого "конституционной схемой".

Это было бы достигнуто с помощью схемы EU Settlement Scheme. Недостатком такого подхода является то, что не все подают заявления по этой схеме; некоторые остаются незаконно проживающими.

Если гражданин ЕС прожил в Великобритании пять или более лет и мог это доказать, идея заключалась в том, что ему сразу же будет предоставлен статус постоянного жителя. Технически юридическое название этого статуса такое же, как и для всех других иммигрантов: бессрочный вид на пребывание.

Если гражданин ЕС проживал в Великобритании менее пяти лет, ему будет предоставлен временный “Pre-Settled статус” сроком на пять лет. Техническое юридическое название этого статуса раскрывает проблему, связанную с ним: ограниченное разрешение на пребывание.

Согласно схеме, гражданин ЕС, получивший Pre-Settled статус, должен будет подать заявление до окончания своего ограниченного вида на жительство, в противном случае он станет нелегальным резидентом.

На данный момент 2 677 190 человек получили Pre-Settled статус. Определенный процент из них не подаст требуемую вторую заявку, на получение статуса постоянного резидента.

Даже небольшой процент от такого количества людей - это множество реальных людей. Они могут забыть, они могут думать, что это не имеет значения, они могут не понимать, они могут быть недееспособны в то время или что-то еще. Люди не всегда делают то, что, по мнению правительства, они должны делать.

О чем было это дело?

Судебный пересмотр касался граждан ЕС с Pre-Settled статусом и того, что с ними произойдет, если они вовремя не подадут заявление в Министерство внутренних дел о дальнейшем разрешении остаться до истечения срока действия их Pre-Settled статуса.

Независимый орган мониторинга был создан в соответствии с условиями Соглашения о выходе с обязанностью расследовать предполагаемые нарушения прав граждан ЕС после Brexit.

Независимый орган по мониторингу утверждал в этом случае, что, вопреки тому, как обычно действует иммиграционное законодательство Великобритании, обладатели Pre-Settled статуса не теряют всех своих прав просто за то, что не подали дополнительное заявление до истечения срока действия статуса

Кроме того, нет требования к обладателям Pre-Settled статуса подавать заявление на получение статуса постоянного жителя, поскольку они должны, в соответствии с Соглашением о выходе, автоматически получать право на постоянное проживание при выполнении ряда условий.

Слушание состоялось перед председателем Высшего трибунала г-ном Джастисом Лейном, который кратко изложил вполне реальные проблемы, с которыми сталкиваются обладатели Pre-Settled статуса, чей вид на жительство истекает без подачи дальнейшего заявления:

Как указывает заявитель, последствия в соответствии с Законом 1971 года об ограниченном виде на жительство, который заканчивается без последующего предоставления дополнительного вида на жительство, чрезвычайно серьезны. Заинтересованное лицо становится перестраховщиком, который с этого момента находится в Соединенном Королевстве незаконно. Лицо, которое сознательно остается сверх срока, установленного видом на жительство, совершает уголовное преступление: статья 24 Закона 1971 года. Нет законной возможности работать или претендовать на определенные льготы.

Комиссия ЕС вмешалась, воспользовавшись правом, предусмотренным статьей 162 Соглашения о выходе, выразить мнение о реализации и применении этого соглашения. Организации кампании "3 миллиона" было разрешено подавать письменные заявления в поддержку Независимого органа по мониторингу и позиции Комиссии ЕС.

Суду было предложено ответить на два вопроса.

Во-первых, позволяет ли Соглашение о выходе Министерству внутренних дел лишать вида на жительство (и других прав) обладателей Pre-Settled статуса, которые не могут подать дальнейшее заявление на получение статуса постоянного жителя (или, в ограниченных ситуациях, на получение дальнейшего Pre-Settled статуса)?

Это можно было бы рассматривать как вопрос о правовых последствиях. 

Во-вторых, зависит ли получение постоянного места жительства владельцами временного вида на жительство от повторного заявления или постоянное место жительства возникает автоматически, когда ситуация лица соответствует соответствующим условиям? Это можно было бы считать вторым вопросом заявки.

Вопрос о правовых последствиях

Независимый орган по мониторингу, поддержанный Комиссией ЕС, утверждал, что Соглашение о выходе требует только одного заявления на получение статуса резидента для принимающих государств, которые выбрали учредительные процедуры подачи заявлений.

Они утверждали, что в части Соглашения о выходе, касающейся прав граждан, прямо или косвенно не указано, что те, кому предоставлен статус непостоянного жителя, должны подать повторное заявление на получение статуса постоянного жителя с риском потери всех своих прав, если они этого не сделают.

Единственным положением, в соответствии с которым лицо, признанное бенефициаром соглашения, может потерять свой статус резидента, является статья 13(4):

Принимающее государство не может налагать никаких ограничений или условий для получения, сохранения или утраты прав на проживание на лиц, упомянутых в пунктах 1, 2 и 3, кроме тех, которые предусмотрены в этом разделе. При применении ограничений и условий, предусмотренных в настоящем разделе, не должно быть никаких усмотрений, кроме как в пользу заинтересованного лица.

Например, статья 20 допускает ограничение прав на проживание в тех случаях, когда поведение является достаточно серьезным (т.е. решение о депортации принимается в отношении бенефициара Соглашения о выходе).

Это соответствует статье 13(4), учитывая, что статья 20 фигурирует “в этом названии”. Поскольку в Соглашении о выходе не говорится, что лицо, которое не подает заявление об изменении своего статуса временного резидента на статус постоянного жителя, теряет все свои права, любая система или закон, которые приводят к такому результату, не допускаются Соглашением о выходе.

Суд отметил, что вполне нормально принять конститутивную схему предоставления прав на проживание. Однако

Ни Соединенное Королевство, ни государство-член не могут использовать учредительную схему, которая не позволяет этого сделать.

Это действительно был конец вопроса в отношении первого вопроса. Суд постановил, что лицо, имеющее права на проживание в соответствии с Соглашением о выходе, сохраняет эти права пожизненно до тех пор, пока оно продолжает соответствовать соответствующим условиям; условия, которые не включают подачу последующего заявления.

Второй вопрос по заявке

Установив, что кто-то не может потерять свои права на проживание только потому, что истекает срок действия его Pre-Settled статуса, суд обратился к вопросу о том, как приобретается постоянное место жительства в соответствии с Соглашением о выходе. Вопрос заключался в том, требуется ли лицу с Pre-Settled статусом подавать второе заявление на получение постоянного места жительства.

Позиция Комиссии ЕС заключалась в том, что статья 18 (1) статус резидента определяется как единственное, а не множественное число, и, следовательно, существует “только один статус резидента в соответствии с [Соглашением о выходе], статус бенефициара [Соглашения о выходе], к которому прилагаются все права в Разделе II”.

Другими словами, существует только одна форма или класс “бенефициаров” Соглашения о выходе, и все такие бенефициары пользуются одинаковыми правами; для Министерства внутренних дел было недопустимо создавать два класса бенефициаров, каждый с разными правами.

Министерство внутренних дел утверждало, что ссылка на статус проживания означает либо временный, либо постоянный статус и что Соглашение о выходе не позволяет импортировать декларативные права, предусмотренные законодательством ЕС о свободном передвижении, в случае, если принимающее государство выбрало конституционный процесс предоставления статуса проживания.

Ссылка в Соглашении о выходе на “право на приобретение” постоянного места жительства должна толковаться как означающая “право” на приобретение после подачи заявления на постоянное место жительства.

Министерство внутренних дел указало на учредительные схемы в государствах-членах ЕС, утверждая, что это демонстрирует, что другие юрисдикции требуют, чтобы владельцы временного вида на жительство подавали заявление на получение постоянного вида на жительство. Комиссия ЕС ответила, что ссылки на требование замены документов на жительство по истечении определенных периодов (например, 5 или 10 лет) предназначены для обеспечения замены удостоверения личности с фотографией по мере старения людей и не имеют ничего общего с истечением срока действия прав или требованием подачи заявления о предоставлении права на постоянное проживание.

Рассматривая возможность того, что Соглашение о выходе может предусматривать конститутивные, за которыми следуют декларативные права – по сути, гибридную схему, – суд заявляет:

Если составители [Соглашения о выходе] на самом деле создали учредительную схему, которая на данный момент является гибридной по своей природе, то это та схема, которой должны руководствоваться Соединенное Королевство и государства-члены, даже несмотря на то, что некоторые из них, возможно, предпочли бы что-то другое.

Суд отметил, что лица с Pre-Settled статусом, вероятно, захотят подать заявление на получение статуса постоянного жителя, поскольку это было бы абсолютным доказательством их права на постоянное проживание. Например, статус постоянного жителя значительно облегчает жизнь при получении льгот. Г-н судья Лейн сказал, что он “не видит причин, по которым ответчик не должен продолжать поощрять тех, кому был предоставлен Pre-Settled статус, подавать заявления на бессрочный вид на жительство, чтобы остаться”.

Один из аргументов Министерства внутренних дел заключался в том, что Комиссия ЕС во время переговоров и впоследствии поняла план Министерства внутренних дел о том, что обладатели Pre-Settled статуса должны будут подать заявление на получение Settled статуса.

Суд отметил, что это можно считать поддержкой позиции Министерства внутренних дел. Однако суду было поручено толковать положения Соглашения о выходе с использованием статьи 31 Венской конвенции, и это означало, что суд не может включать требования в Соглашение о выходе, где их нет, такие как принуждение подать второе заявление на получение постоянного места жительства. Как таковой:

Если ответчик был прав относительно того, что содержится в новом статусе проживания, в случае с лицом, получившим Pre-Settled статус, поскольку оно еще не получило права на постоянное проживание, то WA не смогло объяснить, как это лицо должно подать заявление на получение права на постоянное проживание; и как заявление должно быть рассмотрено соответствующим государством. Это было бы замечательным упущением.

Таким образом, обладатель Pre-Settled статуса автоматически приобретает постоянное место жительства, когда выполняются условия статьи 15 Соглашения о выходе. В Соглашении о выходе нет ничего, что требовало бы, чтобы обладатель Pre-Settled статуса подавал заявление на получение постоянного вида на жительство.

Что дальше?

Вынося решение в пользу Независимого контролирующего органа по обоим пунктам, судья Лейн постановил, что

истец имеет право на заявление о том, что толкование ответчиком Соглашения о выходе, Соглашения ЕЭЗ ЕАСТ и Соглашения о правах граждан Швейцарии является неправильным по закону и что схема EU Settlement Scheme, соответственно, является незаконной.

Сторонам было предложено согласовать порядок приведения решения в исполнение. Однако министр внутренних дел лорд Мюррей немедленно дал понять о намерении обжаловать это решение.

Учитывая очень серьезные проблемы и количество потенциально затронутых лиц, представляется весьма вероятным, что на этом дело не закончится.

Если решение останется в силе, то схема EU Settlement Scheme может оказаться в затруднительном положении. Однако беспорядок разрешим.

Предполагалось, что эта схема приведет к тому, что все граждане ЕС будут, метафорически говоря, иметь иммиграционные документы или проживать нелегально.

Потенциальное решение заключается в использовании здесь слов "метафорически говоря". Гражданам ЕС, к их большому огорчению, не выдаются действительные документы в качестве подтверждения их статуса. Их данные просто вносятся в базу данных Home Office и помечаются как имеющие определенную форму статуса. Схема все равно достигнет своей цели - заставить граждан ЕС выступить и заявить о себе в Министерстве внутренних дел.

Все, что нужно сделать Министерству внутренних дел, это изменить записи в базе данных с временного проживания на постоянное.

Новые документы даже не нужно выдавать, потому что изначально никаких документов выдано не было.

В качестве второстепенного вопроса схема была разработана для получения временного или постоянного статуса. Этот результат очень сильно подорван решением суда.

Но всегда было сомнительно, почему Министерство внутренних дел хотело, чтобы некоторые граждане ЕС имели только временный статус. Это просто кажется излишне сложным, как для Министерства внутренних дел, так и для заинтересованных лиц.

Министерство внутренних дел само справилось с обработкой миллионов заявок на переход с временного статуса на постоянный. И у отдельных лиц есть дополнительные неудобства, связанные с необходимостью подавать заявку на обновление, которая будет автоматически предоставлена почти во всех случаях. Это решение можно было бы рассматривать как спасение Министерства внутренних дел от самого себя.

Другая сложность заключается в том, что схема EU Settlement Scheme на самом деле в некоторых отношениях более щедра, чем того требовало Соглашение о выходе. Некоторым гражданам ЕС, которые фактически не были защищены Соглашением о выходе, будет предоставлен Pre-Settled статус. Это новое судебное решение не означает, что эти граждане ЕС должны автоматически получать права на постоянное проживание.

Однако теперь мы знаем, что схема EU Settlement Scheme не намного более щедра, чем требовалось, поскольку было установлено, что правительство Великобритании ошибочно отказывало студентам и самозанятым лицам в праве на проживание по законодательству ЕС.

Но все еще есть те, кто извлекает выгоду из Соглашения о выходе.

Например, членам семей соответствующих требованиям британских граждан (то, что мы знаем как случаи Суриндера Сингха) и лицам, осуществляющим уход по визовому пути Замбрано, предоставляется статус по схеме EU Settlement Scheme с Pre-Settled статусом, но они выходят за рамки Соглашений.

Хотя Министерство внутренних дел должно было бы принять бенефициаров Соглашения о выходе, чтобы убедиться, что они не потеряют свой статус резидента, если срок действия их статуса, установленного заранее, истечет без дальнейшего заявления, от них не потребуется распространять этот подход на бенефициаров Соглашения о выходе.

В то же время ни один человек с Pre-Settled статусом не должен обнаружить, что его статус заканчивается до августа 2023 года, через пять лет после первого запуска схемы.

Нам нужно будет посмотреть, что произойдет с судебными апелляциями и с ответом Министерства внутренних дел, чтобы знать, что тем, у кого есть Pre-Settled статус, нужно делать дальше, если вообще что-то будет необходимо предпринимать.