高等法院裁定欧盟永居计划违反退出协议

英国脱欧继续恶化，高等法院在 Independent Monitoring Authority v Secretary of State for the Home Department [2022] EWHC 3274 (Admin) 一案中裁定欧盟永居计划是非法的。 该计划由英国政府设立，旨在将欧盟公民居住的合法依据从欧盟法律过渡到英国国内法律。 法院认定该计划违反了英国与欧盟之间的退出协议，因为它未能妥善保护欧盟公民的权利。

简而言之，法院裁定，《退出协议》的条款意味着，如果欧盟公民获得了一种称为“预定居前身份”的临时身份，如果他们不再次申请永久身份，则不应成为非法居民。

内政部正在对该判决提出上诉，因此这不一定是对此事的最终决定。 但是，如果上诉后结果仍然相同，则表明英国政府的谈判代表在同意退出协议草案方面做得不好。 或者内政部从根本上误解了谈判达成的协议。

什么是欧盟永居计划？

随着英国政府选择各种脱欧，终止居住在英国的欧盟公民的居留权，必须向他们所有人颁发新的移民身份，否则他们将成为非法居民。 全部六百万左右。 一种选择是通过一项法律，宣布他们是合法居民，称为“声明计划”。 这种方法的缺点是那些根据法律自动获得身份的人并不总是拥有证明该身份的文件。 英国政府决定改为要求所有欧盟公民申请新身份，称为“基本计划”。 这将通过欧盟定居计划来实现。 这种方法的缺点是不是每个人都适用； 有些人成为非法居民。

如果欧盟公民在英国居住了五年或更长时间并且可以证明这一点，他们的想法是立即获得永久定居身份。 这种身份的技术法定名称与所有其他移民相同：无限期居留。 如果欧盟公民在英国居住时间少于五年，他们将获得为期五年的临时“预定居身份”。 这种状态的技术法定名称揭示了它的问题：有限的居留许可。 根据该计划，获得预定居身份的欧盟公民需要在其有限居留结束前提出申请，否则他们将成为非法居民。

截至目前，已有2,677,190人获得预定居身份。 他们中有一定比例的人不会进行所需的第二次申请。 即使是这么多人中的一小部分，也是很多真实的人。 他们可能会忘记，他们可能认为这无关紧要，他们可能不理解，他们可能当时无能为力或其他什么。 人们并不总是做政府认为他们应该做的事情。

这个案子是关于什么的？

司法审查涉及具有预定居身份的欧盟公民，以及如果他们不及时向内政部提出申请，要求在预定居身份到期之前继续居留，他们会怎样。

独立监督机构是根据脱欧协议的条款成立的，负责调查英国退欧后涉嫌侵犯欧盟公民权利的行为。

独立监督机构在本案中辩称，与英国移民法的正常运作方式相反，预先定居身份持有人不会仅仅因为未能在身份过期前提出进一步申请而失去所有权利。 此外，准定居身份持有人无需申请定居身份，根据撤回协议，当条件满足时，他们应自动获得永久居留权。

听证会在上级法庭庭长 Justice Lane 先生面前举行，他总结了准定居身份持有人所面临的非常现实的问题，他们的居留许可在没有进一步申请的情况下到期：

正如索赔人指出的那样，根据 1971 年法案，有限签证结束后没有申请签证延期的后果极其严重。 有关人员成为逾期居留者，从那时起他就非法居留在英国。 故意超过签证期限的人构成刑事犯罪：《1971 年法案》第 24 条。 没有工作或要求某些福利的法律能力。

欧盟委员会介入，行使《退出协议》第 162 条规定的权利，就该协议的实施和适用发表意见。 300 万竞选组织被允许写信支持独立监督机构和欧盟委员会立场的意见书。

法院被要求回答两个问题。

首先，撤回协议是否允许内政部取消未进一步申请定居身份（或在有限情况下进一步申请预先定居身份）的预先定居身份持有人的住所（和其他权利）？ 这可以被认为是法律后果问题。

其次，临时居留持有人获得永久居留权是依赖于二次申请，还是当一个人的情况符合相关条件时自动获得永久居留权？ 这可以被认为是第二个申请问题。

法律后果问题

在欧盟委员会的支持下，独立监督机构认为，退出协议只要求选择构成申请程序的东道国申请居留身份。

他们争辩说，脱欧协议的公民权利部分并没有明示或暗示获得非永久居民身份的人必须再次申请永久居民身份，否则将有失去所有权利的风险 。

被承认为协议受益人的人只能失去其居民身份的唯一条款是第 13 条第 4 款：

东道国不得对第 1、2 和 3 款中提及的人员施加任何限制或条件以获得、保留或失去居留权，本标题规定的除外。 除有利于相关人员外，不得酌情适用本篇规定的限制和条件。

例如，第 20 条允许在行为足够严重的情况下限制居留权（即对退出协议受益人作出驱逐决定）。 这符合第 13 条第 4 款，因为第 20 条出现在“本标题”中。

由于退出协议并未规定未能申请将其临时居民身份更改为永久居民身份的人将失去其所有权利，因此退出协议不允许任何导致该结果的系统或法律。

法院指出，采用构成性方案交付居住权是可以的。 然而

英国和成员国都不能采用未能做到这一点的宪法计划。

关于第一个问题，事情真的到此为止了。 法院认为，根据《退出协议》享有居留权的人只要继续满足相关条件，就终身保留这些权利； 不包括后续申请的条件。

第二个申请问题

在发现某人不能仅仅因为其预定居身份到期而失去居留权后，法院转向了如何获得退出协议下的永久居留权的问题。 问题是具有预定居身份的人是否需要再次申请永久居留权。

欧盟委员会的立场是，第 18(1) 条的居留身份被称为单数而非复数，因此，“[退出协议]下只有一种居留身份，[退出协议]受益人，所有 附件中的权利”。

换句话说，退出协议只有一种形式或类别的“受益人”，所有这些受益人都享有相同的权利； 内政部不允许设立两类受益人，每一类都有不同的权利。

内政部争辩说，提及居留身份是指临时或永久身份，并且退出协议不允许在东道国选择授予居留身份的构成程序的情况下进口欧盟自由流动法中的声明性权利。 退出协议中提及的“获得永久居留权”应解释为在申请永久居留权后获得的“权利”。

内政部指出欧盟成员国的基本计划，认为这表明其他司法管辖区要求临时居留权持有人申请永久居留权。 欧盟委员会回应说，在一定时期（例如 5 年或 10 年）后要求更换居留证件的提法是为了确保随着人们年龄的增长更换带照片的身份证件，与权利到期或要求申请拥有无关 授予永久居留权。

解决退出协议可能允许构成性后跟声明性权利的可能性 - 实际上是混合方案 - 法院指出：

如果 [退出协议] 的起草者事实上，在这一点上，已经创建了一个本质上是混合的结构性方案，那么这就是联合王国和成员国必须实施的方案，即使他们中的一些人可能更喜欢其他方案。

法院指出，具有预先定居身份的人可能会想要申请定居身份，因为这将是他们永久居留权的绝对证明。 例如，定居身份使获得福利时的生活变得更加轻松。 莱恩法官说，他“看不出为什么被告不应该继续鼓励那些已经获得预先定居身份的人申请无限期居留。”

内政部的论点之一是，欧盟委员会在谈判时了解并随后理解内政部的计划，即预先定居身份持有人必须申请定居身份。 法院指出，这可以被视为支持内政部的立场。 然而，法院被指控使用《维也纳公约》第 31 条解释《退出协议》的规定，这意味着法院不能将不存在的要求引入《退出协议》，例如强制第二次申请 永久居留权。 像这样：

如果被告关于新居留身份中包含的内容是正确的，如果某人因为尚未获得永久居留权而获得预定居身份，那么 WA 未能解释该人如何 申请永久居留权； 以及有关国家将如何处理申请。 那将是一个值得注意的遗漏。

因此，预定居身份持有人在满足退出协议第15条的条件时自动获得永久居留权。 退出协议中没有任何内容要求预定居身份持有人申请获得永久居留权。

接下来是什么？

法官 Lane 先生在两项罪名上都支持独立监督机构的裁决，他认为

原告有权声明被告对退出协议、EEA EFTA 协议和瑞士公民权利协议的解释在法律上是错误的，因此 EUSS 是非法的。

邀请当事各方商定一项令该判决生效的命令。 然而，内政大臣默里勋爵立即表示有意对判决提出上诉。 考虑到非常重要的问题和可能受影响的人的数量，这似乎很可能不会结束。

如果成立，该判决可能会使欧盟永居计划陷入混乱。 不过，混乱是可以解决的。

该计划本应导致所有欧盟公民隐喻地持有移民文件或成为非法居民。 潜在的解决办法在于在这里使用隐喻这个词。 令他们非常懊恼的是，欧盟公民并未获得实际文件作为其身份证明。 他们的详细信息仅输入到内政部的数据库中，并标记为持有某种形式的身份。 该计划仍将实现其让欧盟公民挺身而出并让内政部知道自己的目标。 内政部所要做的就是将数据库条目从临时居留更改为永久居留。 甚至不必发布新文件，因为首先没有发布任何文件。

作为次要问题，该计划旨在导致临时或永久身份。 这一结果在很大程度上受到了判决的破坏。 但是，为什么内政部希望一些欧盟公民只拥有临时身份，这一直是个问题。 对于内政部和相关个人而言，这似乎不必要地复杂。 内政部不得不处理数以百万计的从临时身份升级为永久身份的申请。 个人不得不提出升级申请，这会带来额外的不便，几乎在所有情况下都会自动获得批准。 该判决可能被视为将内政部从自身中拯救出来。

另一个复杂的问题是，欧盟定居计划实际上在某些方面比退出协议所要求的更为慷慨。 一些实际上不受退出协议保护的欧盟公民将获得预定居身份。 这一新判决并不意味着这些欧盟公民应该自动获得永久居留权。

不过，我们现在知道欧盟定居计划并没有比要求的慷慨多，因为英国政府错误地拒绝了学生和个体经营者的欧盟法律居留权。 但仍有一些人在退出协议的要求之外受益。 例如，合格英国公民的家庭成员（我们称为 Surinder Singh例），而 Zambrano 护理人员被授予 EUSS 预先定居身份，但不在协议范围之内。 尽管内政部需要为退出协议受益人提供便利，以确保如果他们的预定居身份在没有进一步申请的情况下过期，他们不会失去居民身份，但他们不需要将这种方法扩展到非退出协议受益人。

与此同时，任何拥有预先定居身份的人都不会在 2023 年 8 月，即该计划首次推出五年后发现他们的身份即将结束。

我们必须看看上诉和内政部的回应会发生什么，才能知道那些拥有预定居身份的人下一步需要做什么（如果有的话）。