Закон о границах и Конвенция о беженцах

В подзаголовке «Толкование Конвенции о беженцах» ст. 27-35 Закона о гражданстве и границах 2021 года направлены на решение четырех основных задач:

1. Перенести некоторые положения ЕС о предоставлении убежища, которые в настоящее время находятся во вторичном законодательстве, в первичное законодательство.

2. Вернуть основные принципы закона о предоставлении убежища в отношении определения «определенной социальной группы», а также проверку и стандарты доказательств для лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища.

3. Снять защиту с некоторых заявителей на статус убежища от наказания беженцев, предусмотренную статьей 33 (1) Конвенции о статусе беженцев.

4. Понизить порог определения «особо тяжкого преступления» для целей статьи 33 (2) Конвенции о статусе беженцев.

Пункт 27: Введение Статья 27 вводит данную часть законопроекта. Она предусматривает, что принципы, изложенные в последующих статьях 28-34, применяются «для целей определения любым лицом, судом или трибуналом» того, является ли лицо беженцем по Конвенции, исключено ли оно из-под защиты Конвенции или имеет право на иммунитет от установленных наказаний изложенных в статье 31 (1) Конвенции. Напрямую не указано, что Государственный секретарь и его сотрудники являются «уполномоченными лицами» для данных целей, но нет никаких оснований предполагать, что это не так, поэтому они в равной степени подпадают под действие положений.

Пункт 27 (4) отменяет Положения о защите (беженцы или лица, нуждающиеся в международной защите (квалификация) 2006 г. (SI 2006/2525). Эти постановления были сделаны для того, чтобы частично реализовать Квалификационную директиву ЕС 2004 г. Статьи 28-33 будут пытаться перевести многие отмененные нормативные акты в первичное законодательство.

Пункты 27 (5) - (6) предусматривают, что пункты 28-33 не имеют обратной силы, а применяются только к заявлениям, которые были поданы после вступления их в законную силу. Это исключение из ретроспективности специально не распространяется на статью 34, которая касается защиты от штрафов. Предположительно, это связано с тем, что государственный секретарь желает использовать его против людей, которые уже въехали в страну или подали заявления при обстоятельствах, о которых они сожалеют (можно предположить, что это в первую очередь направлено на тех, кто пересекает Ла-Манш на небольших лодках и жертв торговли людьми).

Пункты 28 и 30-33: перевод принципов права ЕС

а. Пункт 28 заменяет разделы 3 и 5 постановлений 2006 года, в которых определяются «субъекты преследования» и «акт преследования».

b. Пункт 30 заменяет Правило 6 о «причинах преследований», но с поправками (см. Следующий раздел).

c. Пункт 31 заменяет Правило 4, определяя «субъектов защиты».

d. Пункт 32 реализует статью 8 Квалификационной директивы о «внутреннем перемещении».

е. Пункт 33 заменяет Правило 7, толкуя «исключение» (т.е. исключающие положения в Конвенции о беженцах).

Незначительные изменения включают:

1. Вставка слова «разумный» перед словом «защита» при переводе Правила 3 ​​(c) в пункт 28 (1) (c).
2. Изменение слов «должен» в Правиле 6 (1) (a) - (b) и «должен, например» в Правиле 6 (1) (c) на «может» в пункте 30 (1) (a) - (c) ) и «включает» в Правиле 6 (1) (f) до «включает» в пункте 30 (1) (a) - (c).

c. Изменение слов «не может быть понято как включающее» в Правиле 6 (1) (e) на «не включает» в пункте 30 (5).

d. В Правиле 4 (2) заменить слова «Защита должна рассматриваться как обычно предоставляемая, когда субъекты [защиты]… предпринимают разумные меры для предотвращения» на «Лицо, ищущее убежища, должно иметь возможность пользоваться защитой… если … [Список действующих лиц] принимает разумные меры для предотвращения »в пункте 31 (2) (а).

е. Заменить слова «и лицо, упомянутое в пункте (1), имеет доступ к такой защите» в Правиле 4 (2) на «соискатель убежища может получить доступ к защите» в пункте 31 (2) (b).

Пункты 29 и 30 (2) - (4): Возвращение назад к основным принципам

Пункт 29 направлен на изменение критериев доказательности и стандартов доказывания при подаче ходатайств о предоставлении убежища. Пункт 30 в подпунктах (2) - (4) пытается изменить критерий определения «особой социальной группы». Эти изменения представляют собой явные попытки восстановить подходы, которые были отклонены судами.

Проверка и стандарты доказывания

Рассмотрение заявлений о предоставлении убежища для рассмотрения прошлых и настоящих доказательств и применимых стандартов доказывания были урегулированы законом в Великобритании с тех пор, как Апелляционный суд вынес решение Каранакаран против Государственного секретаря Министерства внутренних дел [2000] EWCA Civ 11 в январе 2000. Суд в Каранакаране отказался от искателей убежища, которые должны доказывать определенные факты по их иску на основе баланса вероятностей (также известный как гражданский стандарт). Вместо этого он предпочел единый, более низкий тест на риск - разумную степень вероятности - основанную на административном, а не судебном способе установления фактов.

Как указал лорд-судья Седли:

Гражданский стандарт доказывания, который рассматривает все, что вероятно произошло, как определенно произошедшее, является частью прагматической юридической фикции. Это не имеет логического отношения к оценке вероятности будущих событий или… качества прошлых.

Тест, утвержденный в Каранакаране, согласуется с отступлением и отказом от гражданского стандарта оценки заявлений о предоставлении убежища в других юрисдикциях общего права. Это было краеугольным камнем практики предоставления убежища в этой стране более 20 лет.

Изменение теста для поддержки «улучшенного принятия решений»

Изменение подхода Каранакарана было провозглашено в новом плане правительства по иммиграции следующим образом:

… Мы будем продвигать реформы, чтобы… поддержать более совершенное принятие решений, установив более четкие и более высокие стандарты для проверки того, есть ли у человека обоснованные опасения преследований в соответствии с Конвенцией о беженцах.

Фактически, «более четкий и более высокий стандарт», предусмотренный статьей 29 законопроекта, очень похож на тот, который отвергнут в Каранакаране. Пункт 2 статьи 29 законопроекта обязывает лицо, принимающее решения, определять на основе баланса вероятностей:

(а) имеет ли лицо, ищущее убежище, характеристики, которые могут заставить его опасаться преследований по причинам расы, религии, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений (или имеет ли такая характеристика, приписываемая ему субъектом преследования) , а также

(b) действительно ли лицо, ищущее убежища, опасается такого преследования в своей стране гражданства (или в случае, если у него нет гражданства, стране своего прежнего обычного проживания) в результате этой характеристики.

С этим есть ряд проблем.

Проблема 1: составление и согласованность

Пункт 29 (2) (а) составлен плохо. Неясно, к чему может относиться «… характеристика, которая может заставить их опасаться преследования по причине…». Это может быть просто довольно искаженный способ сказать, «связаны ли, с учетом баланса вероятностей, факты заявления с положениями, предусмотренными Конвенцией». Но в то время как возникает вопрос о том, задействует ли претензия Конвенцию для проверки баланса вероятностей, это не обязательно требует проверки баланса вероятностей для других фактов, которые могут иметь отношение к риску. Например, в случае, когда причиной по Конвенции является этническая принадлежность, пункт 29 (2) (а) будет предписывать гражданский стандарт для оценки этнической принадлежности заявителя, но не более того.

Пункт 29 (2) (b) применяет гражданский стандарт к одному или обоим рискам истца и причинам этих рисков (возможно, обоих), в то время как пункт 29 (4) требует, чтобы сам риск оценивался только по самому низкому стандарту «разумной вероятности». Хотя это более или менее понятно с точки зрения синтаксиса английского языка, отнюдь не ясно, как лицо, принимающее решения, должно гарантировать, что эти два стандарта не смешиваются и не противоречат друг другу.

Кроме того, поскольку пункт 29 прямо не отвергает административный подход к принятию решений, предписанный Апелляционным судом в Каранакаране, в какой степени он остается применимым? Поэтапный подход заключался бы в том, чтобы дать статье 29 очень узкую конструкцию и сказать, что только те вопросы, которые конкретно и прямо указаны в законопроекте, должны быть оценены на уровне Kaja 2 («доказательства, которые, по их мнению, вероятно, являются правдой»), тогда как все другие фактические элементы заявления обретуд вес, если они пройдут уровень Kaja 3 («свидетельство, которому они готовы поверить, даже если они не могут пойти так далеко, чтобы сказать, что это, вероятно, правда»). Более широкое толкование может заключаться в том, чтобы обнаружить, что все фактические элементы заявления имеют отношение к вопросу о том, чего боится истец и почему, поэтому все они должны быть оценены по гражданскому стандарту, прежде чем переходить к оценке риска по более низкому стандарту.

Проблема 2. Отсутствие рычага проверки согласованности

Общеизвестно, что гражданский стандарт неточен. Несмотря на все судебные утверждения о том, что существует только один «баланс вероятностей», в некоторых изначально вероятных случаях достаточно легко доказать, что что-то, вероятно, произошло (например, доказательство обвинения в жестоком обращении в процессе опеки над родителем, у которого есть существенные подтверждения этого); в других, изначально маловероятных случаях, это может быть очень сложно (например, доказательство мошенничества в отношении лица, не имеющего доказательств недобросовестности).

Риск состоит в том, что разные лица, принимающие решения, могут применять несовместимые стандарты вероятности, не делая процедуру ясной. Административный подход, одобренный в Каранакаране, имеет большое достоинство прозрачности. Лица, принимающие решения, обязаны изложить свои оценки различных аспектов доказательств. Оценки, основанные на гражданском стандарте, по своей сути более расплывчаты, потому что он устанавливает абсолютный стандарт вероятности, которого на самом деле не существует.

Проблема 3. Противоречивые тесты в делах по статье 3

В дополнение к вышесказанному, это изменение усложнило бы закон о международной защите, создав различные методы и стандарты оценки требований Конвенции о беженцах и требований, основанных на статье 3 Европейской конвенции о правах человека. На данный момент оба подчиняются одним и тем же правилам и стандартам. Предлагаемое изменение затронет только требования Конвенции о статусе беженцев.

«Улучшенное принятие решений»

На самом деле нет веских оснований полагать, что предлагаемое изменение послужит заявленной цели «улучшения процесса принятия решений» путем установления «более четких» стандартов. Предлагаемый стандарт более запутан и явно хуже по качеству, чем модель Каранакарана. Хотя это почти наверняка предназначено для того, чтобы наложить более высокие препятствия на то, чтобы просители убежища могли справиться с этим, нет никаких доказательств, что это приведет к принятию лучших решений. Фактически, это создает реальный риск того, что больше людей, действительно нуждающихся в защите, не смогут обосновать свои заявления. Трудно не прийти к выводу, что цель заключается именно в этом.

Кратковременным последствием, вероятно, будет много судебного времени и усилий, затрачиваемых на решение некоторых из проблем, описанных выше. Как и в случае с ужасной историей рассмотрения статьи 8 с 2012 года, суды должны будут разработать способ реализации положений закона, уравновешивая ряд конкурирующих интересов: туманная воля парламента, выраженная в потенциально неясном законодательстве; политические цели исполнительной власти с демократической легитимностью; права человека истцов; и необходимость претворения в жизнь того, что Палата лордов в Адане назвала «истинным автономным и международным значением» Конвенции о беженцах), которое должно быть «не ограничено понятиями… национальной правовой культуры».

Тест на установление определенной социальной группы

Правильный тест для определения «определенной социальной группы» был особенно неприятным вопросом в законодательстве Конвенции о беженцах. Хотя некоторые элементы теста широко признаны - например, страх преследования не может быть определяющей характеристикой, так как это будет круговым; или что нет требований к групповой сплоченности - основной вопрос о том, как распознать определенную социальную группу, остается спорным.

Споры, которые законопроект пытается разжечь, связаны с тем, есть ли у основного теста одну конечность или две. Эти две части названы Хэтэуэй и Фостером «подходом ejusdem generis» и «подходом социального восприятия»:

Подход ejusdem generis идентифицирует группу в обществе, которая разделяет характеристики, которые либо не могут быть изменены, потому что они неизменны, либо не должны быть изменены, потому что они связаны с фундаментальным правом человека;

Подход «социальное восприятие '' идентифицирует группу в обществе с общей характеристикой (помимо страха преследования), которая отличает ее от общества в целом и / или в связи с чем она воспринимается окружающим обществом как составляющая отдельную социальную группу.

Разные юрисдикции и правовые комментаторы заняли разные позиции относительно того, какой подход предпочтительнее, или, возможно, нужно ли выполнять оба теста в совокупности. Например, суды в США и Канаде исторически применяли подход ejusdem generis, тогда как суды в Австралии, Франции и Германии, как правило, предпочитали форму теста социального восприятия. УВКБ ООН выступает за признание определенной социальной группы, в которой предполагаемая группа проходит любой тест.

В случае K and Fornah [2006] UKHL 46 лорд Бингхэм пришел к выводу, что большинству голосов предпочтительнее интерпретация УВКБ ООН и что введение обоих тестов в совокупности «продвигает критерий более строгий, чем это требуется международным авторитетом». Двумя годами позже иммиграционный суд в SB (PSG - Protection Rules - Reg 6) Moldova CG [2008] UKAIT 2 посчитал, что мнение лорда Бингема в этом отношении не соответствует действительности, и постановил, что тесты должны применяться кумулятивно. (Вероятно, это было неправильно, и в любом случае его вывод, возможно, не был обязательным.)

В 2020 году призрак SB (по крайней мере, в этом отношении) был похоронен с приговором DH (Особая социальная группа: психическое здоровье) Афганистан [2020] UKUT 223 (IAC). Он отверг SB и принял подход УВКБ ООН: критерии для установления определенной социальной группы должны рассматриваться как альтернативные, а не совокупные тесты.

Изменение теста конкретной социальной группы

В статье 30 (2) законопроекта делается попытка повторно ввести совокупный тест:

Группа образует определенную социальную группу для целей статьи 1 (A) (2) Конвенции о беженцах, только если она удовлетворяет обоим из следующих условий [курсив наш].

Из двух тестов подход ejusdem generis, несомненно, основан на четко определенных принципах. Принцип «социального восприятия» полон неопределенности: действительно ли обществу необходимо воспринимать разницу? Как это доказать? Или просто группа может быть выделена каким-то мыслимым образом?

Тем не менее, могут быть случаи, когда второй тест действительно полезен. Всеохватывающий подход, одобренный в прошлом году в DH, по крайней мере, имеет то преимущество, что тот, кто подвергается преследованиям за принадлежность к группе, которая воспринимается как отдельная группа, но может с трудом подойти к подходу ejusdem generis (сталинские преследования врачей, например, или преследование Пол Потом «интеллектуалов») получит доступ к международной защите.

Единственная возможная польза от произвольного требования пройти оба теста состоит в том, что это может уменьшить количество людей, которые могут получить доступ к международной защите в соответствии с Конвенцией о беженцах, независимо от того, действительно ли они подвергаются риску преследования. Это никоим образом не служит заявленной цели «поддержки улучшенного процесса принятия решений», если только под «улучшенным процессом принятия решений» правительство фактически не подразумевает «отказ от дополнительных требований».

Пункт 34: снятие защиты от наказания беженцев

Пункт 34 законопроекта направлен на снятие защиты от наказания беженцев, предусмотренной статьей 31 (1) Конвенции о статусе беженцев, у следующих групп заявителей:

• Пункт 34 (1): люди, которые «остановились в другой стране за пределами Соединенного Королевства, если только они не могут доказать, что от них нельзя было разумно ожидать, что они искали защиты в соответствии с Конвенцией о беженцах в этой стране»;
• Пункт 34 (2) (а): люди, которые въехали в Соединенное Королевство в качестве беженцев, если они не подали заявление «в кратчайшие разумные сроки после прибытия в Соединенное Королевство»;
• Пункт 34 (2) (b) (i): люди с претензией на место, которая возникла, когда они на законных основаниях находились в Великобритании, если только они не подали претензию до истечения срока их разрешения;
• Пункт 34 (2) (b) (ii): лица, предъявившие претензии на месте, которые возникли, когда они незаконно находились в Соединенном Королевстве, за исключением случаев, когда они заявляют претензию «в кратчайшие разумные сроки после того, как они узнали о своей потребности в защите в соответствии с Конвенция о беженцах »; а также
• Пункт 34 (4): Люди, понесшие штраф при попытке покинуть Великобританию.

Также будут внесены две поправки в раздел 31 Закона об иммиграции и убежище 1999 года, который предусматривает защиту беженцев от уголовных обвинений.

Раздел 31 (2) Закона 1999 г. теперь будет гласить:

Если, приехав из страны, где его жизни или свободе угрожала опасность, беженец остановился в другой стране за пределами Соединенного Королевства, [защита] применяется только в том случае, если он докажет, что нельзя было разумно ожидать защиты в соответствии с Конвенцией о беженцах в другой стране.

Это попытка запретить лицам, ищущим убежища, говорить, что им посоветовали не искать убежища в третьей стране, потому что они все равно не получили бы его там.

В пункте 34 (5) (b) законопроекта говорится, что защита по статье 31 «не применяется к правонарушению, совершенному беженцем при попытке покинуть Соединенное Королевство».

Функция статьи 31 (1) состоит в том, чтобы защитить людей, которые обоснованно опасаются преследований в своих странах, от наказания за последствия этого страха. Статья 34 законопроекта направлена ​​на освобождение некоторых беженцев от этой защиты.

С учетом человеческой природы, конечно, можно предположить, что некоторые соискатели убежища на самом деле не являются беженцами. Лица, принимающие решения, очевидно, имеют право спросить, почему заявитель задержал подачу заявления или не обратился за убежищем в любой стране, через которую они могли пройти по пути в эту.

Но быть жертвой преследования - не преступление. Ни одна норма в области прав человека или принцип международного права не требует, чтобы люди, вынужденные покидать свои дома, подвергались наказанию, будучи вынужденными оставаться в странах, с которыми они не связаны. Также нет никаких позитивных требований международного права, согласно которым напуганные люди должны подавать иски о защите, как только они обнаруживают свое затруднительное положение. Существует множество совершенно рациональных причин, по которым действительно напуганные люди могут не желать привлекать к себе внимание тех самых властей, которые имеют право отправлять их домой, чтобы столкнуться с преследованием.

Пункт 35: снижение порога «особо тяжкого преступления»

Вторая часть статьи 33 (2) Конвенции о статусе беженцев разрешает подписавшим ее государствам выдворять беженца, «который, будучи осужденным окончательным приговором за особо тяжкое преступление, представляет опасность для общества этой страны». Великобритания приняла раздел 72 Закона о гражданстве, иммиграции и убежище 2002 года, чтобы установить некоторые параметры того, что может считаться «особо тяжким преступлением». Он создает презумпции, которые применяются, когда кто-то был осужден за преступление в Великобритании или за ее пределами:

а. в отношении которого было назначено тюремное заключение сроком не менее двух лет (или могло быть назначено в случае признания виновным в Великобритании); или же

b. квалифицируется как особо тяжкое преступление для этих целей по приказу Государственного секретаря или (в случае признания виновным за границей), которое было подтверждено Государственным секретарем как преступление, указанное в таком приказе.

Каждое из этих условий предваряется в Законе 2002 года словами «Предполагается, что лицо было осуждено окончательным приговором за особо тяжкое преступление и представляет опасность для общества Соединенного Королевства, если…». В соответствии с разделом 72 (6) Закона как презумпция того, что осуждение представляет собой особо тяжкое преступление, так и презумпция того, что данное лицо представляет опасность для общества, подлежат опровержению. Это толкование было авторитетно закреплено в 2009 году иммиграционным трибуналом IH (статья 72; «Особо серьезное преступление»), Эритрея [2009] UKAIT 12 и Апелляционным судом в EN (Сербия) [2009] EWCA Civ 630, частично в чтобы обеспечить соответствие положения Квалификационной директиве ЕС.

В статью 35 законопроекта внесены три изменения:

1. Уточнение, что статья 72 касается только вопроса о том, может ли беженец быть выслан или возвращен, а не статуса этого лица как беженца;

2. Снижение порогового срока тюремного заключения с двух лет до 12 месяцев; а также

3. Неопровержимая презумпция того, что обвинительный приговор представляет собой особо тяжкое преступление.

Третий пункт, в частности, напрашивается на неприятности. В деле EN (Сербия) Апелляционный суд определенно установил (пункты 68-69), что было бы несовместимо с Конвенцией о беженцах делать презумпцию, согласно которой двухлетний приговор за особо тяжкое преступление является неопровержимым. Stanley Burnton LJ писал:

Я не думаю, что каждое преступление, наказуемое лишением свободы на 2 года, является особо тяжким. Достаточно только принять во внимание, что определенные приговоры могут быть во много раз более длительными, чем 2 года, чтобы было очевидно, что приговор к 2 годам тюремного заключения не обязательно указывает на особо тяжкое преступление.

Утверждение, что каждое преступление, за которое карается 12 месяцев тюремного заключения, без исключения является «особо тяжким преступлением», явно абсурдно. Но хотя это изменение несовместимо с Конвенцией о беженцах, законопроект будет основным законодательным актом, который в этой стране не может быть отменен, даже если он явно абсурден и / или противоречит международным обязательствам Великобритании. Еще неизвестно, как суды будут решать эту проблему.

Заключение

Трудно избежать вывода о том, что правительство проявляет агрессию.

В принципе, имеет смысл перевести вторичное законодательство, которое было создано для реализации права ЕС, которое Великобритания хочет сохранить, как первичное законодательство, поэтому вряд ли возникнет много разногласий по большинству положений, описанных в первом разделе выше (за исключением, возможно, какой-то творческого процесса, инициированного творческими юристами и судьями). Единственным исключением из этого, вероятно, будет тот факт, что изменения в освобождении от штрафов в пункте 34 могут иметь ретроспективный эффект.

Остальные изменения, скорее всего, повлекут за собой годы судебных разбирательств, как и попытки правительства исправить претензии по статье 8 в ущерб заявителям.