Законопроект о гражданстве и границах, часть 1 (реформы гражданства)

В предыдущих статьях ранние, мы уже рассмотрели часть Нового Плана иммиграции страны в отношении гражданства.

Многие из этих предложений, в основном касающихся граждан Британских Заморских территорий и поколения Windrush, были заметно менее жестокими и необычными, чем другие аспекты Нового Плана, и их можно было бы даже назвать долгожданными и давно назревшими.

Но как часть 1 Законопроекта о гражданстве и границах соотносится с тем, что было обещано?

Ниже вы найдете объяснение каждого вопроса, на который нацелен Хоум Офис, с последующим кратким изложением того, как он это изложил и закрепил в Законопроекте, пункт за пунктом.

Гражданство Британских заморских территорий

Проблема: историческая неспособность матерей передавать гражданство

Исторически сложилось так, что мать не могла передать свое гражданство Великобритании и колоний (статус CUKC) по происхождению, если ее ребенок родился за пределами Великобритании. Долгосрочным следствием этого стало то, что, когда вступил в силу Закон о британском гражданстве 1981 года, дети отцов CUKC, которые имели право на проживание, стали гражданами Великобритании, в то время как дети матерей CUKC, возможно, не смогли этого сделать. Для решения этой проблемы в 2003 году в Закон 1981 года был добавлен раздел 4С. Это обеспечило возможность регистрации в гражданство для людей, которые не получили британское гражданство, поскольку не смогли унаследовать гражданство своей матери.

Та же проблема не позволяла матерям, имеющим гражданство Британских заморских территорий (BOTC), передавать свой статус детям, родившимся за пределами рассматриваемой Британской заморской территории. Раздел 4С не оказал им никакой помощи, поскольку он лишь обеспечивал путь к британскому гражданству. В результате сохраняется дискриминация по признаку пола. Это не только помешало детям унаследовать статус BOTC, но также означало, что они не смогли воспользоваться вступлением в силу раздела 3 Закона о британских заморских территориях 2002 года, когда все граждане BOTC, которые имели это гражданство 21 мая 2002 года, автоматически (и в дополнение к их статусу BOTC) приобрели британское гражданство.

Предлагаемое решение: пункт 1

Как и предполагалось в Новом плане, лицо, которое, если бы с его матерью обращались так же, как с отцом, автоматически родилось бы или могло бы зарегистрироваться в качестве гражданина Британских заморских территорий по происхождению, теперь будет иметь право зарегистрироваться в качестве такового. Это будет возможно в соответствии с новым разделом 17A Закона 1981 года.

Не будет необходимости регистрировать рождение ребенка в консульстве (что логично, потому что в то время они все равно не смогли бы этого сделать).

Это лицо должно быть в состоянии доказать, что их особая связь с Британской Заморской территорией давала бы им право на статус CUKC в соответствии с Законом о британском гражданстве 1948 года, что они получили бы гражданство Британских зависимых территорий в соответствии с Законом 1981 года и что они стали бы гражданами Британских Заморских территорий в соответствии с Законом о Британских заморских территориях 2002 года. Другими словами, что они продолжали бы пользоваться этим правом на протяжении всей жизни и не потеряли бы его, когда страна происхождения их матери получила независимость.

Требование хорошего характера не относится к заявкам, указанным в этом разделе.

В соответствии с пунктом 3 (более подробно описано ниже) лицо, которое регистрируется в качестве BOTC в соответствии с этим разделом, также будет иметь право зарегистрироваться в качестве гражданина Великобритании.

Проблема: отцы, которые не смогли передать свое гражданство

Вплоть до 2006 года британское законодательство о гражданстве конкретно дискриминировало детей неженатых родителей. Закон 1981 года (в том виде, в каком он был принят) в разделе 50(9) предусматривал, что:

отношения отца и ребенка должны существовать только между мужчиной и любым законнорожденным ребенком, рожденным им.

Ребенок, родители которого вступили в брак после их рождения, мог быть “узаконен” (в соответствии со статьей 47 Закона 1981 года), но дети неженатых родителей не могли автоматически получить британское гражданство своего отца. Это относилось к отцам, которые были гражданами Великобритании, а также к отцам, которые имели статус BOTC.

Для решения этой проблемы 1 июля 2006 года вступил в силу раздел 9 Закона 2002 года о гражданстве, иммиграции и предоставлении убежища. С этого момента, если отец не был женат на матери ребенка (и мать не была замужем за кем-то другим), ребенок автоматически приобретет британское гражданство или статус BOTC, как если бы его родители были женаты.

Никаких ретроспективных положений не было введено для детей, родившихся до 1 июля 2006 года, родители которых не состояли в браке. Они по-прежнему не могли подать заявление или ходатайство о предоставлении гражданства, полагаясь на гражданство своего отца.

Закон об иммиграции 2014 года сделал еще один шаг к исправлению проблемы для лиц, родившихся до 1 июля 2006 года, с введением разделов 4E-4J Закона 1981 года. Эти положения разрешали детям неженатых отцов подавать заявления о регистрации в качестве граждан Великобритании, если бы их отцы были женаты на их матерях, в противном случае они имели бы право на получение британского гражданства.

Эта поправка, однако, не помогла тем, кто упустил возможность получить другие виды британского гражданства, кроме британского гражданства, — например, детям отцов со статусом BOTC.

Предлагаемое решение: пункт 2

Пункт 2 вводит новый раздел 17B-17G Закона 1981 года с явным намерением исправить эту историческую ошибку.

Гражданство человека можно будет впервые рассмотреть со ссылкой на его “биологического отца”. Таким считается лицо, которое удовлетворяет “требования в отношении подтверждения отцовства, которые предусмотрены в разделе 50(9B)”.

Статья 2 охватывает широкий круг людей, в том числе тех, кто родился как внутри, так и за пределами британской заморской территории, которые, если бы не эта дискриминация, автоматически родились бы с или имели право зарегистрироваться для получения статуса BOTC. Это должно применяться ретроспективно, а не только к тем, кто родился после определенной даты.

Существуют дополнительные положения для пострадавших лиц, которые все еще являются несовершеннолетними, и для лиц, родившихся без гражданства.

Также стоит отметить изменение в разделе 17 Закона 1981 года, которое охватывает регистрацию детей для получения статуса BOTC. Раздел 17(2) в настоящее время предусматривает, что такое заявление о регистрации должно быть подано в течение 12 месяцев с момента рождения ребенка, если только — см. раздел 17(4) — не возникнут “особые обстоятельства”. Теперь это устраняется пунктом 4(1), и такие заявления теперь могут быть поданы в любое время, пока лицо является несовершеннолетним.

Требование хорошего характера не будет применяться к большинству маршрутов регистрации в качестве британца, созданных в соответствии с этим пунктом; только к определенным заявкам в соответствии с новым разделом 17C.

Пункт 3: Британское гражданство для носителей статуса BOTC

Те, кто теперь имеет право зарегистрироваться в качестве BOTC в соответствии с новыми положениями (или воспользовались бы этими положениями, если бы они не получили статус BOTC другим путем), за некоторыми ограниченными исключениями, также будут иметь право зарегистрироваться в качестве гражданина Великобритании. Это становится возможным в соответствии с новым разделом 4K Закона 1981 года, включенным пунктом 3.

К сожалению, такие люди не могут сразу получить британское гражданство: сначала им придется успешно зарегистрироваться в качестве носителя статуса BOTC. Но нет ничего, что указывало бы на то, что заявление на получение британского гражданства не могло сразу последовать за регистрацией.

По-видимому, правило заключается в том, что если лицо получило статус BOTC по происхождению, то при подаче заявления в соответствии с разделом 4K оно также получит британское гражданство по происхождению.

Опять же, только некоторые из тех, кто получил статус BOTC в соответствии с новыми положениями, будут иметь требование о хорошем характере, применяемое к ним при подаче дальнейшего заявления на получение британского гражданства.

Британское гражданство

Проблема: дети отцов, которые не являются мужьями своих матерей

Кто считается отцом ребенка в соответствии с законодательством о гражданстве, автоматически не следовал принципам биологии.

В соответствии со статьей 50(9А) Закона 1981 года отцом ребенка по закону считается муж женщины, которая рожает ребенка. Только в том случае, если у нее нет мужа, вступит в силу раздел 50(9A)(c), так что отец ребенка будет считаться лицом, которое может предоставить доказательства отцовства (т. е. быть названным в свидетельстве о рождении или путем проведения теста ДНК или постановления суда).

Судебное дело K (A Child) v SSHD [2018] EWHC 1834 (Admin) проиллюстрировало проблему с этим подходом. «К» был ребенком, родившимся в Великобритании. В ее свидетельстве о рождении было указано, что ее отец – «СК», а мать- «Маунт». СК, гражданин Великобритании, бесспорно, был биологическим естественным отцом К. и состоял в преданных отношениях с Маунт.  Однако «МТ» все еще состояла в законном браке с «РС», которая была гражданкой Пакистана.

Применяя раздел 50(9A), не имело значения, что СК был отцом К. во всех биологических, эмоциональных и практических отношениях, и что РС совершенно не был связан с К. Именно РС, а не СК, считался отцом К. в целях гражданства. В результате K не смог унаследовать британское гражданство SK.

После судебного обжалования Высокий суд постановил, что это нарушает права человека К., и объявил раздел 50(9А) несовместимым с Законом о правах человека 1998 года. В соответствии с этим решением в мае 2020 года Хоум Офис создал новую процедуру регистрации таких детей в качестве граждан Великобритании (по-прежнему требующую уплаты значительного сбора и подлежащую проверке на хороший характер). Однако основной закон остался неизменным. Эта политика регистрации была просто выражением того, как в этих случаях будет осуществляться свобода действий в соответствии с разделом 3(1) Закона 1981 года.

Предлагаемое решение: пункт 6

Как и было предсказано, никаких поправок к разделу 50(9А) Закона 1981 года внесено не будет. Дети, рожденные в таких обстоятельствах, когда они хотят унаследовать британское гражданство от своего естественного отца, а не от мужа своей матери, не смогут автоматически получить британское гражданство при рождении. Им все равно потребуется подать заявление на регистрацию.

Основная предлагаемая поправка заключается в том, чтобы отменить ограничение по времени в существующем разделе 4E. В настоящее время это ограничивает возможности регистрации только теми, кто родился до 1 июля 2006 года. Поправка к пункту 6 будет означать, что ребенок, находящийся в положении, аналогичном положению ребенка «К», сможет подать заявление на регистрацию в соответствии с разделом 4F, как если бы ее родной отец был женат на ее матери во время ее рождения.

Дети, занимающие эту должность, но имеющие родного отца, служившего в вооруженных силах, смогут подать заявление на получение британского гражданства в соответствии с разделом 4D Закона 1981 года.

Другим изменением в этом пункте является обновление Закона 1981 года, чтобы отразить последнее законодательство о вспомогательной репродукции. В частности, он включает определения “отца”, содержащиеся в Законе об оплодотворении и эмбриологии человека 2008 года.

Дискреционная регистрация взрослых для получения гражданства

Проблема: отсутствие резервного маршрута регистрации в качестве британцев для лиц старше 18 лет

Хотя раздел 3 Закона 1981 года уже предусматривает дискреционную регистрацию в качестве гражданина Великобритании для любого ребенка, родившегося в любой точке мира, для взрослых аналогичного положения не существует.

Предлагаемое решение: пункт 7

Пункт 7 вводит новый раздел 4L в Закон 1981 года, вводящий дискреционный способ регистрации на гражданство в качестве взрослого.

Такой дискреционный подход будет осуществляться в тех случаях, “по мнению Хоум Офиса”, когда это лицо стало бы или могло бы стать гражданином Великобритании, если бы не:

a. Историческая законодательная несправедливость,

b. Действие или бездействие государственного органа или

c. Исключительные обстоятельства, касающиеся [этого лица].

“Историческая законодательная несправедливость” определяется как конкретно включающая неравное обращение с мужчинами и женщинами, детьми незамужних пар и детьми матерей, состоящих в браке с кем-либо, кроме естественного отца ребенка. Дискриминация по признаку расы и этнической принадлежности заметно отсутствует в этом списке, но он не является окончательным, и в дальнейшем могут возникнуть споры о том, что считается исторической законодательной несправедливостью.

Многие почувствуют облегчение от конкретного включения пункта (b). Высказывались опасения, что местные органы власти, ответственные за детей, которые получают право на британское гражданство, находясь под их опекой, не всегда подают необходимые заявления от имени этих детей. Помимо тех случаев, когда право ребенка на гражданство просто не понимается, бывают случаи, когда считается, что подача такого заявления не отвечает наилучшим интересам ребенка, и поэтому оно не всегда включается в план по уходу и воспитанию за ребенком. К тому времени, когда ребенок становится взрослым и способен самостоятельно принимать решения, уже слишком поздно. Человек, который мог бы стать британцем, вместо этого подвергается враждебному окружению и даже депортации из страны. Раздел 4L(b) гарантирует, что ребенок, выросший на попечении, не полностью потеряет возможность зарегистрироваться в качестве британца, как только станет взрослым.

Тем не менее, этот дискреционный маршрут все равно будет намного уступать абсолютному праву на регистрацию в качестве гражданина Великобритании, которое имеет ребенок, родившийся в Великобритании, когда ему исполнится десять лет.

Хотя это в хорошем смысле широкий путь, который позволит Хоум Офису учитывать все виды несправедливости и обстоятельства, характерные для заявителя, что касается ссылки на “мнение Хоум Офиса” и способности заявителя оспорить его. Имеет ли Хоум Офис право придерживаться иррационального, несоразмерного или необоснованного мнения? Возможно, это то, к чему он стремится, учитывая, что это дискреционный маршрут.

Несомненно, озабоченность будет также вызвана тем фактом, что Хоум Офис в соответствии с этим новым маршрутом примет во внимание, обладает ли заявитель критерием по так называемому хорошему характеру.

В то время как раздел 4L конкретно касается британского гражданства, предлагается также новый раздел 17H, предоставляющий дискреционный маршрут для граждан британских заморских территорий «British overseas territories citizens» по тем же направлениям.

Натурализация для жертв Windrush

Проблема: негибкое требование о проживании

Когда Закон об иммиграции 1971 года вступил в силу, большинство представителей поколения Windrush не имели права на проживание. Вместо этого, если бы они присутствовали и обосновались в Великобритании 1 января 1973 года, они получили бы бессрочный вид на жительство для проживания в соответствии с разделом 1(2).

Однако не велось никаких записей или списков людей, которые получили бессрочный вид на жительство для проживания после вступления в силу Закона 1971 года. Пострадавшим лицам не было предоставлено никаких документов, позволяющих им подтвердить свой статус в Великобритании. В результате некоторые люди, выехавшие за границу, получили необоснованный отказ во въезде в Великобританию и провели много лет за границей вынужденно.

Схема Windrush, запущенная в мае 2018 года, позволила таким людям получить необходимую документацию. Те, кто застрял за границей, могли подать заявление о возвращении в Великобританию в качестве возвращающихся резидентов и имели бы право получить свой бессрочный вид на жительство, чтобы остаться в стране по возвращении. Чего это им не давало, так это какого-либо немедленного права на британское гражданство.

Лицо, подающее заявление на натурализацию в качестве гражданина Великобритании, должно соответствовать всем требованиям, изложенным в Приложении 1 Закона 1981 года. Это включает требование о том, что заявитель должен был физически находиться в Великобритании на дату, которая приходится ровно на пять лет до даты подачи заявки (пятилетнее требование). Хотя пункт 2 Приложения 1 позволяет Хоум Офису отказаться от многих требований, он не предоставляет никаких полномочий для отказа от пятилетнего требования (за исключением лиц, которые являются или были военнослужащими вооруженных сил).

Для тех людей, которым ошибочно запретили въезд в Великобританию, Хоум Офис в настоящее время не может разрешить им натурализоваться в качестве граждан Великобритании, пока они не вернутся в Великобританию в течение пяти лет – независимо от причины, по которой они не присутствовали в Великобритании, и исторической несправедливости, от которой они пострадали.

Предлагаемое решение: пункт 8

Совершенно прямо, пункт 8 “позволяет Хоум Офису отказаться от требования о том, что лицо должно было находиться в Великобритании или на соответствующей территории в начале соответствующего периода”. Это относится к заявкам на регистрацию или натурализацию в качестве граждан британских заморских территорий «British overseas territories citizens», а также на натурализацию в качестве гражданина Великобритании.

Таким образом, людям, которые были вынуждены остаться за пределами Великобритании не по своей вине, в том числе представителям поколения Windrush, которые были ошибочно исключены на длительный период времени из жизни страны, теперь больше не придется ждать пять лет после повторного въезда в Великобританию, прежде чем они смогут подать заявление на получение британского гражданства.

Регистрация детей без гражданства

Проблема: предполагаемое злоупотребление безгражданством на пути к получению британского гражданства

В Новом плане была определена проблема, которую он стремился решить следующим образом:

Мы также воспользуемся возможностью закрыть лазейку в положении о гражданстве, которая была призвана помочь тем, кто действительно не имеет гражданства. В соответствии с действующим законодательством о гражданстве ребенок может получить британское гражданство в соответствии с положениями о безгражданстве, если он родился в Великобритании, прожил здесь 5 лет и никогда не имел другого гражданства. В последнее время мы наблюдаем все большее число родителей, решающих не регистрировать своего ребенка по своей национальности, несмотря на то, что они могут это сделать. В 2015 году было получено 10 заявлений о безгражданстве, но в настоящее время этот показатель вырос до более чем 1000 в год.

Это особенно тревожный элемент предлагаемых изменений. Последствия безгражданства для ребенка могут быть серьезными. Ребенок почти всегда будет жертвой решений, принятых его родителями или местными властями, и его ни в коем случае нельзя наказывать за эти решения.

Существующий порядок регистрации детей без гражданства, родившихся в Великобритании, изложен в пункте 3 Приложения 2 к Закону 1981 года. В настоящее время требуется только, чтобы ребенок всегда был лицом без гражданства, не достиг 22 лет и находился в Великобритании не менее пяти лет.

Говоря о предполагаемом злоупотреблении, Хоум Офис явно имеет в виду определенную группу родителей, чьи дети родились в Великобритании без гражданства, но которые могли бы попытаться зарегистрировать своего ребенка, чтобы он или она получил гражданство своих родителей. Этот набор обстоятельств хорошо иллюстрируется судебным делом R (MK (A Child)) [2017] EWHC 1365 (Admin). По фабуле дела, “МК” родился в Великобритании в семье индийцев. Ребенок, родившийся за пределами Индии, не получит индийского гражданства, если его рождение не будет зарегистрировано в индийском консульстве. Если попытка регистрации предпринимается после первого дня рождения ребенка, то это требует от правительства Индии проявлять осмотрительность. Высокий суд в деле “МК” постановил, что такие дети являются лицами без гражданства и имеют право быть зарегистрированными в качестве граждан Великобритании независимо от их способности подать заявление на получение другого гражданства.

Высокий суд также определил, что этот путь может быть открыт для злоупотреблений. Но единственным оправданием предлагаемого изменения закона является увеличение числа заявлений. Хотя из предоставленных цифр ясно, что число заявлений о регистрации детей без гражданства увеличилось, нет опубликованных доказательств того, что имело место какое-либо увеличение случаев злоупотребления этим маршрутом и что поэтому любые изменения в законодательстве являются необходимыми или соразмерными.

Многим детям уже трудно получить соответствующую консультацию по поводу регистрации в соответствии с этими положениями.

Предлагаемое решение: пункт 9

Существующие положения останутся в силе, но только для лиц в возрасте от 18 до 22 лет. Дети должны будут представить дополнительные доказательства. Таким образом, только лицо, родившееся в Великобритании и прожившее здесь все свое детство в качестве лица без гражданства, сможет зарегистрироваться в качестве британца (в соответствии с требованиями к месту жительства).

Они вводятся в соответствии с новым пунктом 3А в Приложении 2 Закона 1981 г. Пункт 3А применим к детям, родившимся в Великобритании без гражданства в возрасте от пяти до 17 лет.  (Никогда не предусматривалось, чтобы заявление в соответствии с этим Расписанием подавалось до тех пор, пока ребенку не исполнится пять лет, поэтому никаких изменений в нем нет.) Что изменилось, так это то, что в соответствии с новым пунктом 3А(1)(d) ребенок без гражданства будет зарегистрирован в качестве гражданина Великобритании только в том случае, если “Хоум Офис убедится, что это лицо не может приобрести другое гражданство”.

Эти положения не совсем отражают положения пункта 403 Иммиграционных правил, но мотивация явно та же.

Ребенок считается способным приобрести другое гражданство, если:

1. гражданство совпадает с гражданством одного из родителей данного лица,

2. лицо имеет право на приобретение гражданства с момента рождения, и

3. во всех обстоятельствах разумно ожидать, что лицо (или кто-то, действующий от его имени) предпримет шаги, которые позволили бы этому лицу приобрести соответствующее гражданство.

В разделе 3А(3) признается, что лицо не имеет права на другое гражданство, если “приобретение обусловлено осуществлением дискреционного права со стороны соответствующей страны или территории”. Это значительно смягчает удар, по крайней мере в некоторых случаях.

Например, для ребенка без гражданства индийских родителей, если попытка регистрации предпринимается после первого дня рождения ребенка, то это требует от правительства Индии проявлять осмотрительность. Таким образом, такой ребенок не будет тем, кто “имеет право на получение гражданства с рождения”. Не во всех странах будут действовать одинаковые правила, поэтому влияние этих новых требований будет сильно различаться в зависимости от национальности родителей ребенка.

Также остается неясным, насколько эта поправка будет соответствовать международным обязательствам Великобритании.

Конвенция 1961 года разрешает договаривающемуся государству требовать от лица без гражданства подачи заявления до того, как ему может быть предоставлено гражданство, но требования, которые договаривающееся государство может предъявлять к таким заявителям, конкретно ограничены. Соответствующий вопрос в соответствии с этой частью Конвенции заключается только в том, “всегда ли соответствующее лицо было лицом без гражданства”. В Конвенции нет ничего, что позволяло бы рассматривать право лица на приобретение альтернативного гражданства или разумно ли ожидать, что оно (или лицо, действующее от его имени) предпримет определенные шаги в этом направлении.

Поэтому представляется, что новый законопроект, если он будет принят, поставит Великобританию в нарушение международного права.

Ожидается, что требования для людей без гражданства станут более обременительными. Существующий процесс уже воспринимается как сложный и непомерно дорогостоящий. Добавление дополнительных требований, вероятно, усугубит это. Бремя доказывания, скорее всего, ляжет на ребенка, и стандарт иммиграционных правил, скорее всего, будет соответствовать балансу вероятностей, несмотря на то, что это уже не соответствует полномочиям Европейского суда по правам человека.

Пока неизвестно, насколько гибкими будут требования к доказательствам.

Тот факт, что требование о пятилетнем сроке не было изменено, также вызывает озабоченность. Родители все равно должны подождать, пока их ребенку не исполнится пять лет, прежде чем они смогут зарегистрироваться в качестве британцев. В течение этого времени дети могут находиться без разрешения на пребывание в стране и подвергаться прямо или косвенно воздействию враждебной иммиграционной среды.

Неясно, каким образом эти положения учитывали наилучшие интересы ребенка в качестве основного соображения. Важность гражданства была хорошо признана судами и правительством. Отсутствие гражданства скажется на идентичности ребенка, его интеграции, чувстве принадлежности и базовом доступе к занятости, образованию, медицинским услугам и другим льготам и пособиям, на которые он должен иметь право.

В отсутствие доказательств значительного злоупотребления существующей системой неясно, как предлагаемая поправка может быть обоснована или оценена как соразмерная, когда ее цель состоит в том, чтобы затруднить детям без гражданства (как признано Хоум Офисом) регистрацию в качестве граждан Великобритании.

Выводы

За исключением поправок к регистрации детей без гражданства, это важные и долгожданные изменения, которые могут устранить дискриминацию поколений. Невероятно разочаровывает, что реформы были смешаны с нежелательными предложениями, содержащимися в остальной части законопроекта, когда они могли бы быть приняты в виде отдельного законодательного акта, с которым могли бы согласиться все стороны обеих палат.

Те, кто борется с законопроектом в целом, несомненно, будут обвинены в стремлении отсрочить правосудие для поколения Windrush и бесчисленного множества других.