Високий суд визнав, що схема EU Settlement Scheme порушує Угоду про вихід

Конфлікт через Brexit триває, і Високий суд постановив у нещодавній судовій справі Independent Monitoring Authority v Secretary of State for the Home Department [2022] EWHC 3274 (Admin), що схема EU Settlement Scheme є незаконною.

Схема була створена британським урядом для переходу законної основи проживання громадян ЄС із законодавства ЄС на внутрішнє законодавство Великобританії. Суд встановив, що схема порушує угоду про вихід між Великобританією та ЄС, оскільки вона не забезпечує належного захисту прав громадян ЄС.

Коротше кажучи, суд постановив, що умови Угоди про вихід означають, що громадяни ЄС, яким видано тимчасовий статус, так званий Pre-Settled статус, не повинні ставати незаконними резидентами, якщо вони не подадуть другу, наступну заяву на отримання постійного статусу (Settled статус).

Рішення оскаржується Міністерством внутрішніх справ, так що це не обов'язково останнє слово щодо даного питання. Однак, якщо результат залишається незмінним після апеляцій, це говорить або про те, що учасники переговорів від імені британського уряду погано попрацювали над узгодженням проекту Угоди про вихід. Або що Міністерство внутрішніх справ в корені неправильно зрозуміло угоду, про яку велися переговори.

Що таке схема EU Settlement Scheme?

Оскільки Уряд Великобританії обрав варіант Brexit, який позбавив права на проживання громадян ЄС, які проживають у Сполученому Королівстві, їм усім повинен був бути виданий новий імміграційний статус, інакше вони стали б нелегальними жителями. Всі шість мільйонів або близько того з них.

Одним із варіантів було прийняття закону про те, що вони є законними резидентами, який називається "декларативною схемою".

Недоліком такого підходу є те, що ті, кому статус присвоюється автоматично за законом, не завжди будуть володіти документальним підтвердженням цього статусу. Натомість Уряд Великобританії вирішив вимагати від усіх громадян ЄС подати заяву на отримання нового статусу, який називається "конституційною схемою".

Це було б досягнуто за допомогою схеми EU Settlement Scheme. Недоліком такого підходу є те, що не всі подають заяви за цією схемою; деякі залишаються проживати незаконно.

Якщо громадянин ЄС прожив у Великобританії п'ять і більше років і міг це довести, ідея полягала в тому, що йому відразу ж буде надано статус постійного жителя. Технічно юридична назва цього статусу така ж, як і для всіх інших іммігрантів: безстрокова посвідка на проживання.

Якщо громадянин ЄС проживав у Великобританії менше п'яти років, йому буде надано тимчасовий "Pre-settled статус" строком на п'ять років. Технічна юридична назва цього статусу розкриває проблему, пов'язану з ним: обмежений дозвіл на перебування.

Згідно зі схемою, громадянин ЄС, який отримав Pre-Settled статус, повинен буде подати заяву до закінчення свого обмеженого дозволу на проживання, в іншому випадку він стане нелегальним резидентом.

На даний момент 2 677 190 осіб отримали Pre-Settled статус. Певний відсоток з них не подасть необхідну другу заявку, на отримання статусу постійного резидента.

Навіть невеликий відсоток від такої кількості людей – це безліч реальних людей. Вони можуть забути, вони можуть думати, що це не має значення, вони можуть не розуміти, вони можуть бути недієздатними в той час або що завгодно. Люди не завжди роблять те, що, на думку уряду, вони повинні робити.

Про що була ця справа?

Судовий перегляд стосувався громадян ЄС з Pre-Settled статусом і того, що з ними станеться, якщо вони вчасно не подадуть заяву до Міністерства внутрішніх справ про подальший дозвіл залишитися до закінчення терміну дії їх Pre-Settled статусу.

Незалежний орган моніторингу був створений відповідно до умов Угоди про вихід з обов'язком розслідувати передбачувані порушення прав громадян ЄС після Brexit.

Незалежний орган з моніторингу стверджував у цьому випадку, що, всупереч тому, як зазвичай діє імміграційне законодавство Великобританії, власники Pre-Settled статусу не втрачають всіх своїх прав просто за те, що не подали додаткову заяву до закінчення терміну дії статусу.

Крім того, немає вимоги до власників Pre-settled статусу подавати заяву на отримання статусу постійного жителя, оскільки вони повинні, відповідно до Угоди про вихід, автоматично отримувати право на постійне проживання при виконанні ряду умов.

Слухання відбулося перед головою Вищого трибуналу паном Джастісом Лейном, який коротко виклав цілком реальні проблеми, з якими стикаються власники Pre-Settled статусу, чий дозвіл на проживання закінчується без подачі подальшої заяви:

Як зазначає заявник, наслідки відповідно до Закону про обмежену посвідку на проживання 1971 року, який закінчується без подальшого надання додаткової посвідки на проживання, є надзвичайно серйозними. Зацікавлена особа стає перестраховиком, який з цього моменту незаконно перебуває у Великобританії. Особа, яка свідомо залишається поза строком, встановленим дозволом на проживання, вчиняє кримінальне правопорушення: Стаття 24 Закону 1971 року. Немає законної можливості працювати або претендувати на певні пільги.

Комісія ЄС втрутилася, скориставшись правом, передбаченим статтею 162 Угоди про вихід, висловити думку про реалізацію та застосування цієї Угоди. Організації кампанії "3 мільйони" було дозволено подавати письмові заяви на підтримку незалежного органу з моніторингу та позиції Комісії ЄС.

Суду було запропоновано відповісти на два питання.

По-перше, чи дозволяє Угода про вихід Міністерству внутрішніх справ позбавляти посвідки на проживання (та інших прав) володарів Pre-settled статусу, які не можуть подати подальшу заяву на отримання статусу постійного жителя (або, в обмежених ситуаціях, на отримання подальшого Pre-settled статусу)?

Це можна було б розглядати як питання про правові наслідки. 

По-друге, чи залежить отримання постійного місця проживання власниками тимчасової посвідки на проживання від повторної заяви або постійне місце проживання виникає автоматично, коли ситуація особи відповідає відповідним умовам? Це можна було б вважати другим питанням заявки.

Питання про правові наслідки

Незалежний орган з моніторингу, підтриманий Комісією ЄС, стверджував, що Угода про вихід вимагає тільки однієї заяви на отримання статусу резидента для приймаючих держав, які вибрали установчі процедури подачі заяв.

Вони стверджували, що в частині Угоди про вихід, що стосується прав громадян, прямо чи опосередковано не зазначено, що ті, кому надано статус непостійного мешканця, повинні подати повторну заяву на отримання статусу постійного мешканця, ризикуючи втратити всі свої права, якщо вони цього не роблять.

Єдиним положенням, згідно з яким особа, визнана бенефіціаром угоди, може втратити свій статус резидента, є стаття 13(4):

Приймаюча держава не може накладати ніяких обмежень або умов для отримання, збереження або втрати прав на проживання на осіб, згаданих в пунктах 1, 2 і 3, крім тих, які передбачені в цьому розділі. При застосуванні обмежень і умов, передбачених у цьому розділі, не повинно бути ніяких розсудів, крім як на користь зацікавленої особи.

Наприклад, стаття 20 допускає обмеження прав на проживання в тих випадках, коли поведінка є досить серйозною (тобто рішення про депортацію приймається щодо бенефіціара Угоди про вихід).

Це відповідає статті 13 (4), враховуючи, що стаття 20 фігурує "в цій назві". Оскільки в Угоді про вихід не зазначено, що особа, яка не подає заяву про зміну свого статусу тимчасового резидента на статус постійного резидента, втрачає всі свої права, будь-яка система або закон, що призводять до такого результату, не допускаються Угодою про вихід.

Суд зазначив, що цілком нормально прийняти конститутивну схему надання прав на проживання. Однак

Ні Сполучене Королівство, ні держава-член не можуть використовувати установчу схему, яка не дозволяє цього зробити.

Це справді було кінцем питання щодо першого питання. Суд постановив, що особа, яка має права на проживання згідно з Угодою про вихід, зберігає ці права довічно, доки вона продовжує відповідати відповідним умовам; умови, які не включають подання подальшої заяви.

Друге питання по заявці

Встановивши, що хтось не може втратити свої права на проживання тільки тому, що закінчується термін дії його Pre-Settled статусу, суд звернувся до питання про те, як набувається постійне місце проживання відповідно до Угоди про вихід. Питання полягало в тому, чи потрібно особі з Pre-Settled статусом подавати другу заяву на отримання постійного місця проживання.

Позиція Комісії ЄС полягала в тому, що стаття 18 (1) статус резидента визначається як однина, а не множина, і, отже, існує "лише один статус резидента відповідно до [Угоди про вихід], статус бенефіціара [Угоди про вихід], до якого додаються всі права в розділі II".

Іншими словами, існує лише одна форма або клас "бенефіціарів" Угоди про вихід, і всі такі бенефіціари користуються однаковими правами; для Міністерства внутрішніх справ було неприпустимо створювати два класи бенефіціарів, кожен з різними правами.

Міністерство внутрішніх справ стверджувало, що посилання на статус проживання означає або тимчасовий або постійний статус і що Угода про вихід не дозволяє імпортувати декларативні права, передбачені законодавством ЄС про вільне пересування, у випадку, якщо приймаюча держава обрала конституційний процес надання статусу проживання.

Посилання в Угоді про вихід на "право на придбання" постійного місця проживання має тлумачитися як таке, що означає "право" на придбання після подачі заяви на постійне місце проживання.

Міністерство внутрішніх справ вказало на установчі схеми в державах-членах ЄС, стверджуючи, що це демонструє, що інші юрисдикції вимагають, щоб власники посвідки на тимчасове проживання подавали заяву на отримання посвідки на постійне проживання. Комісія ЄС відповіла, що посилання на вимогу заміни документів на проживання після закінчення певних періодів (наприклад, 5 або 10 років) призначені для забезпечення заміни посвідчення особи з фотографією в міру старіння людей і не мають нічого спільного із закінченням терміну дії прав або вимогою подачі заяви про надання права на постійне проживання.

Розглядаючи можливість того, що Угода про вихід може передбачати конститутивні, за якими слідують декларативні права – по суті, гібридну схему, - суд заявляє:

Якщо укладачі [Угоди про вихід] насправді створили установчу схему, яка на даний момент є гібридною за своєю природою, то це та схема, якою повинні керуватися Сполучене Королівство і держави-члени, хоча деякі з них, можливо, вважали за краще б щось інше.

Суд зазначив, що особи з Pre-Settled статусом, ймовірно, захочуть подати заяву на отримання статусу постійного жителя, оскільки це було б абсолютним доказом їх права на постійне проживання. Наприклад, статус постійного жителя значно полегшує життя при отриманні пільг. Пан суддя Лейн заявив, що "не бачить причин, чому відповідач не повинен продовжувати заохочувати тих, хто отримав статус попереднього дозволу, подавати заявки на безстрокове проживання, щоб залишитися".

Один з аргументів Міністерства внутрішніх справ полягав у тому, що Комісія ЄС під час переговорів і згодом зрозуміла план Міністерства внутрішніх справ про те, що власники Pre-Settled статусу повинні будуть подати заяву на отримання Settled статусу.

Суд зазначив, що це можна вважати підтримкою позиції Міністерства внутрішніх справ. Однак суду було доручено тлумачити положення Угоди про вихід, використовуючи статтю 31 Віденської конвенції, і це означало, що суд не може включати вимоги до Угоди про вихід, де їх немає, наприклад, примушувати подати другу заяву на постійне місце проживання. Як такий:

Якщо відповідач мав рацію щодо того, що міститься в новому статусі проживання, у випадку з особою, яка отримала Pre-Settled статус, оскільки вона ще не отримала права на постійне проживання, то WA не змогла пояснити, як ця особа повинна подати заяву на отримання права на постійне проживання; і як заява повинна бути розглянута відповідною державою. Це було б великим упущенням.

Таким чином, володар Pre-Settled статусу автоматично набуває постійне місце проживання, коли виконуються умови статті 15 Угоди про вихід. В Угоді про вихід немає нічого, що вимагало б, щоб володар Pre-Settled статусу подавав заяву на отримання постійного виду на проживання.

Що далі?

Виносячи рішення на користь незалежного контролюючого органу за обома пунктами, суддя Лейн постановив, що

позивач має право на заяву про те, що тлумачення відповідачем Угоди про вихід, Угоди ЄЕЗ ЄАВТ і Угоди про права громадян Швейцарії є неправильними за законом і що схема EU Settlement Scheme, відповідно, є незаконною.

Сторонам було запропоновано узгодити порядок приведення рішення у виконання. Однак міністр внутрішніх справ лорд Мюррей негайно дав зрозуміти про намір оскаржити це рішення.

З огляду на дуже серйозні проблеми і кількість потенційно порушених осіб, видається дуже ймовірним, що на цьому справа не закінчиться.

Якщо рішення залишиться в силі, то схема EU Settlement Scheme може опинитися в скрутному становищі. Однак безлад може бути вирішений.

Передбачалося, що ця схема призведе до того, що всі громадяни ЄС будуть, метафорично кажучи, мати імміграційні документи або проживати нелегально.

Потенційне рішення полягає у використанні тут слів "метафорично кажучи". Громадянам ЄС, на їх превеликий жаль, не видаються дійсні документи в якості підтвердження їх статусу. Їх дані просто вносяться в базу даних Home Office і позначаються як такі, що мають певну форму статусу. Схема все одно досягне своєї мети-змусити громадян ЄС виступити і заявити про себе в Міністерстві внутрішніх справ.

Все, що потрібно зробити Міністерству внутрішніх справ, це змінити записи в базі даних з тимчасового проживання на постійне.

Нові документи навіть не потрібно видавати, тому що спочатку ніяких документів видано не було.

Як другорядне питання, схема була розроблена для отримання тимчасового або постійного статусу. Цей результат дуже сильно підірваний рішенням суду.

Але завжди було сумнівно, чому Міністерство внутрішніх справ хотіло, щоб деякі громадяни ЄС мали лише тимчасовий статус. Це просто здається надмірно складним, як для Міністерства внутрішніх справ, так і для зацікавлених осіб.

Міністерство внутрішніх справ саме впоралося з обробкою мільйонів заявок на перехід з тимчасового статусу на постійний. І люди мають додаткові незручності, пов'язані з необхідністю подати заявку на оновлення, яке буде автоматично надано майже у всіх випадках. Це рішення можна було б розглядати як порятунок Міністерства внутрішніх справ від самого себе.

Інша складність полягає в тому, що схема EU Settlement Scheme насправді в деяких відношеннях більш щедра, ніж того вимагала Угода про вихід. Деяким громадянам ЄС, які фактично не були захищені Угодою про вихід, буде надано Pre-Settled статус. Це нове рішення суду не означає, що ці громадяни ЄС повинні автоматично отримувати права на постійне проживання.

Однак тепер ми знаємо, що схема EU Settlement Scheme не набагато більш щедра, ніж потрібно, оскільки було встановлено, що уряд Великобританії помилково відмовляв студентам та самозайнятим особам у праві на проживання за законодавством ЄС.

Але все ще є ті, хто отримує вигоду від Угоди про вихід.

Наприклад, членам сімей відповідних британських громадян (те, що ми знаємо як випадки Суріндера Сінгха) та особам, які проживають на візовому шляху Замбрано, надається статус за схемою EU Settlement Scheme з Pre-Settled статусом, але вони виходять за рамки угод.

Хоча Міністерство внутрішніх справ повинно було б прийняти бенефіціарів Угоди про вихід, щоб переконатися, що вони не втратять статус резидента, якщо термін дії їхнього статусу, встановленого заздалегідь, закінчиться без подальшої заяви, їм не потрібно буде поширювати цей підхід на бенефіціарів Угоди про вихід.

У той же час жодна особа з Pre-Settled статусом не повинна виявити, що її статус закінчується до серпня 2023 року, через п'ять років після першого запуску схеми.

Нам потрібно буде подивитися, що станеться з судовими апеляціями і з відповіддю Міністерства внутрішніх справ, щоб знати, що тим, у кого є Pre-Settled статус, потрібно робити далі, якщо взагалі щось буде необхідно робити.